柏可林 摄

　　“仿制药量多质低，原研药量少价高”是中国药品市场的突出问题，监管部门试图严把审批关，打压仿制药市场，但是一些原研药、特殊药的审批也被耽搁，造成药品局部市场供需失衡。

　　因此，解决药品审评速度慢、积压申请多，不仅仅是推进审评制度的改革，还要完善医药领域相关管理制度。而在审批制度的改革上，切忌头痛医头脚痛医脚，不能只在时间上做文章，还必须在提高质量上下功夫，严防滋生新的“关门审批”、“吃拿卡要”等腐败行为。

　　“新药还没上市，专利就快到期了。”

　　谈起药品审批，近日，在《国际金融报》记者采访过程中，无论是大型药企，还是小药企，大家都有话说，“审批速度太慢。”

　　“中国已有的药品批准文号总数高达18.9万个，95%以上为仿制药。”国家食品药品监督管理总局（下称“国家食药总局”）恨铁不成钢，“大量的药品审批属于重复申请，有些甚至是三仿四仿。”

　　但是，就这么拖着也不是办法，毕竟原研药、特殊药、创新药的生产进程也被耽搁了。

　　国家食药总局7月先后出台了两个重要文件，随后，国务院8月发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（下称《意见》），目标直指药品审批。

　　市场人士摩拳擦掌，“酝酿十余年的药品审批制度改革一触即发”，在采访中，相关企业负责人认为，中国药企迎来了转折点。

　　企业方说：

　　审批慢影响研发积极性

　　“全世界都在使用"中国制造"的产品，只有在医疗行业，中国医药(600056,股吧)产品却几乎全部依靠国外，根源在于评审程序缓慢”，审批创新药，一般也需要一年甚至更长时间，光排队就至少8个月

　　“我曾经做了个调研，想了解医药界"千人计划"专家们在创新过程中遇到的最艰难环节是什么？结果"审批"成了难倒专家们的一道坎。”当《国际金融报》记者谈及药品审批，一位四川省某大型药企的相关负责人满腹牢骚。

　　大药企有抱怨，小企业也不少。

　 　“创新药专利保护期是20年，但研发和审批过程就耗去12-15年，加上市场准入难，刚要获利时专利也就快到期了。”用十年时间，自主研制出一款新药， 进入市场推广时却犯了难，贝达药业董事长丁列明很无奈，“就算是优先审批的创新药，一般也需要一年甚至更长时间，光排队就至少8个月。一些人只能到国外申 请批文。”

　　博奥生物集团有限公司总裁程京在今年全国两会时，对于我国医药及产品评审缓慢提出了意见，“全世界都在使用"中国制造"的产品，只有在医疗行业，中国的医药及产品却几乎全部依靠国外，根源在于评审程序缓慢。”

　　程京认为，目前我国的生物技术企业在发展当中存在着严重的“创新困境”，而且“这个困境不是由于技术原因造成的，困境来自于我国缺乏创新药物、产品的配套政策，导致企业在承受了巨大技术风险、资金风险后，所创新药物、产品马上就遇到"政策瓶颈"。”

　　药品审批慢，不是新问题。

　　那么，中国药品审批究竟有多慢？

　　申万宏源(000166,股吧)的报告显示，2014年，中国1.1类新药、3.1类新药及6类新药的平均审评时间为42个月、42个月和25个月，申报临床的平均审评时间为14个月、28个月和28个月。相同情况下，2003年-2013年，美国、欧盟、日本新药申报生产获批时间的中位数依次为304天、459天和487天。

　 　“一个1类新药申请临床需要等7年，再加上研制的时间，新药问世即变老药。”前述大型药企的相关负责人告诉记者，“一款新产品研发出来，只是一个开始， 为了能够获得市场，公司需要在全国各个省、市、自治区一个一个去跑手续，首先求医院，然后是卫生局、物价局，每个地方都要交相同的材料，走相同的程序，非 常繁琐，消耗了企业巨大的精力。”

　　程京认为，这产生了另外一个恶性后果，许多制药企业不去搞创新药物开发，只能一味去模仿，“企业面临着不创新就没有核心竞争力，创新就没有市场生存力的两难选择。”

　　中科院院士陈凯先曾公开评论，“中国的新药审评审批速度太慢，一个药批下来往往需要5到10年，而一些恶性肿瘤患者的生命根本等不及药物上市。”

　　按上述国企相关负责人的说法，“后果的严重性已经显现出来，从生物产业来看，我国发展生物制药、生物技术的动力和后劲已经显现出疲态，全国的基因工程药物总销售额甚至不及美国或者日本一家中等规模公司的年产值。”

　　监管者说：

　　重复申报导致批文闲置

　　一方面，现在全国药品生产企业拥有的批准文号是16.8万个，但是真正在市场上销售的产品只有5万多个批文，换句话说，2/3的批文在睡觉；另一方面，临床申请存在大量重复申报情况

　　据了解，目前中国药品入市前的审批，由现在的食药总局负责，其下属事业单位药品评审中心为具体执行单位，但是编制只有120人。即便如此，该中心长期编制不满，最少的时候只有50人左右，去年才将人员补齐。除去行政人员，真正进行审批的业务人员不足80人。

　　除了药品评审中心人员少的原因外，是否还有其他“难言之隐”？

　　在国新办举行的药品医疗器械审批制度改革情况发布会上，国家食药总局副局长吴浈透露了一组重复申报的数字，“有8个品种，100多家企业在申报；有23个品种，有50-99家企业在申报；89个品种重复申报企业有20-49家。就这样三个数字，100多个品种，涉及申报件就将近3000件，可以看出申报积压重复率有多高。”

　　国家食药总局曾在2014年发布了两批《过度重复药品品种目录》，甲硝唑、阿司匹林、阿莫西林、阿奇霉素、头孢拉定等几十种临床常用药品均属于过度重复的已上市药品品种。阿托伐他汀钙、头孢地尼、恩替卡韦、二甲双胍等大热品种则进入了过度重复申报注册的药品品种目录。

　 　根据《2014年度药品审评报告》显示，新药简略申请(ANDA）和验证性临床申请存在大量重复申报情况。截至2014年底，待审的新药简略申请 (ANDA）重复申报较为严重的有112个活性成分（相同活性成分品种待审任务20个以上），涉及待审任务4829个，占新药简略申请(ANDA）总待审 任务量的55.4%。而待审的化药验证性临床申请重复申报较为严重的有42个活性成分（相同活性成分品种待审任务20个以上），涉及待审任务1608个， 占化药验证性临床待审任务总量的40.4%。

　　吴浈认为，因为重复，所以现在市场上很多产品批文闲置很厉害。“现在全国药品生产企业拥有 的批准文号是16.8万个，但是真正在市场上销售的产品只有5万多个批文，换句话说，2/3的批文在睡觉。一方面，过剩的产品没有生产；另一方面，还有企 业继续在申报。”实质上这种重复占用了非常有限的审评资源，而且批准的产品又没有多大的市场价值。

　　当然，吴浈也表示，目前药品审评积压比较严重，待评审药品达2.1万件，尽管国家已经提高了药品标准和质量认证水平，但“药品标准不够高，管理方式比较落后，审评审批体制不顺，机制不合理”等问题仍然突出。

　　改革策略：

　　明年消化完审批积压存量

　　我国有近5000家药企，其中仿制药企业占90%以上。国务院、国家食药总局接连发文，整改药品审批政策，重点整治仿制药的审批，“争取在2016年底前消化完近2万件的药品审批积压存量，到2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价”

　 　7月22日，国家食药总局发布了《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告（2015年第117号）》（下称“117号文”），要求1622个已经 申报生产或进口的待审药品，注册申请开展药物临床试验数据自查核查工作，并要求申请人在8月25日前上交自查电子版报告，或者撤回申请。据估算，1622 个受理号中有309个受理号分别属于国内的103家上市公司。

　　“117号文”明确规定，核查中被发现临床实验数据不真实的相关申请人将受到三年内不能申请的惩罚，药物临床试验机构存在弄虚作假的则会被吊销资格。

　　清华大学法学院院长王晨光认为，在2万件积压的药品审批中，有些仿制药已不是按照原研药仿制，而是按照再仿或其他仿制药的标准，甚至三仿四仿。“这样就离原研药的标准越来越远。因此首先要求自查，同时审评标准也提高。”

　 　7月31日晚，国家食药总局再发文，《关于征求加快解决药品注册申请积压问题的若干政策意见的公告（2015年第140号）》（下称“140号文”）， 到8月15日结束征集。“140号文”提出了提高仿制药审批标准、严惩注册申报造假行为、退回不符合条件的注册申请等十条措施，被业内称为“最严药品评审 令”。

　　“接连出台的药品审批改革文件，像多米诺骨牌，影响会逐渐显现。”河南一家仿制药企业的市场部工作人员告诉记者。

　 　对于重复申报，“140号文”中也指出适时发布《限制审批仿制药品种目录》，市场供大于求的品种将列入该目录。前述四川省大型药企的相关负责人认为，两 批过度重复药品目录是进入限制审批目录的重要参考指标。进入限制目录的品种可能会分层次提出提示式的意见或决定。或限制、或提出警示，甚至不予受理或批 准。

　　8月18日，国务院正式发布《意见》，提出将根据国家产业结构调整方向，结合市场供求情况，及时调整国家药品产业政策，严格控制市 场供大于求、低水平重复、生产工艺落后的仿制药的生产和审批，鼓励市场短缺药品的研发和生产，提高药品的可及性，“争取在2016年底前消化完近2万件的 药品审批积压存量，到2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价”。

　　对国内大量仿制药企业而言，《意见》对仿制药的质量标准提高，意味着仿制药企的技术水平、制剂工艺、制药设备及辅料等方面需要改进和提升，并且增加在一致性评价或生物等效实验等方向的投入，这势必会提升高质量仿制药的成本。一些技术能力不足的企业更将面临调整。

　　“国务院发布文件，显示了整治药品审批政策的决心。”誉衡药业(002437,股吧)副总裁吕强认为，审评体系主要应该对药品的安全性、有效性负责。“申报数量多，可以调节审评的优先度。对于企业来说，研发立项研究供求关系是非常重要的因素，会根据自身的条件来竞争，企业应该对申报风险负责。同时，供求关系多是市场行为，应该交由市场来调节。”

　 　“《意见》出台对中国的药品监管来说非常重要。它不仅对我国未来药品质量标准的提高很重要，未来也将导引药品审评、审批、药品上市许可等一系列配套制度 的出台。最终还将直接影响整个药品行业的监管方式和监管模式的转变。”王晨光认为，《意见》的出台将是中国药品监管的又一转折点。

　　市场期待：

　　出台鼓励原研药创新细则

　　对于新药研发，从国务院意见看，主要有两个重大利好：一、试点上市许可持有人制度；二、鼓励企业进行原研药的开发。在业内人士看来，如果随后能够有较给力的执行细则和配套措施出台，这对中国药企来说，是一个重要转折点

　　“长期以来，我国原研药质量一直高于国产仿制药，原研药药价虚高、仿制药质量得不到保证，是目前医药行业的突出问题。”前述四川省大型药企相关负责人告诉记者，“本次改革的一个重要方向，就是鼓励创新、更加注重药品质量的提升。《意见》无疑昭示国内新药的发展进入了一个好时代，最直接获利的是研发型药企，对重大疾病或临床未被满足领域的用药或技术开发将带来极大的推动力。”

　 　该负责人透露，“已经为这事开过多次研讨会，在国家对原研药，特别是抗艾滋病、抗肿瘤、儿童药等药品加快审批等制度的政策影响下，准备增加规模，抓紧对 原研药的研发”，“前几天，多位高层已经沟通过，同时还跟多位专家专门召开研讨会，虽然目前还没有形成文件提交董事会，但公司未来将加大研发方面的投入已 经基本内定。”

　　不过，也有一些企业对记者表示，对于投入巨资打造新药的风险也应该注意，“创新药不但需要顶尖的研发人才，更需要投入比仿制药多数倍的资金，并且失败概率较。”

　 　前述大型药企的相关负责人告诉记者，目前国内许多疾病用药领域在研发方面存在的问题并不一样，比如儿童药物的研发障碍并不在于审评审批的快慢，而在于研 发困难，包括临床试验和药物定价等。从美国罕见病药物的发展来看，后续的支持政策对药物上市的速度有着至关重要的作用。尤其是2012年《FDA安全与创 新法案》正式实施，癌症药物、孤儿药和抗感染药物的研发上市速度大为加快。宏源证券研究报告指出，近年FDA通过特殊通道获批的药物明显增加。2012年 FDA批准的39个新药中，22个（56%）是通过其中1条特殊审评项目获批的，9个（23%）新药则是通过2条以上获批。

　　张连山则认为，在罕见病药物研发方面，目前国内尚未有罕见病的明确定义，企业药物研发更多需要从市场需求的角度来考虑自身的持续性发展，如果没有明确的定义，没有明确的市场鼓励政策，企业很难判断该药品的研发价值以及在企业所有在研产品中的资源投放力度。

　 　值得注意的是，市场短缺药品的现象也不容乐观。例如，治疗绒癌的放线菌素D断货的消息引起了市场的广泛关注。近年来，像甲巯咪唑、扑尔敏、诺氟沙星等药 品短缺问题时常曝出。一些医疗机构经常使用的市场容量较小的药品和常用低价药品出现断供日趋频繁。同时，用于预防、治疗和诊断罕见病的药品以及儿童用药十 分缺乏。

　　对此，国家提出了对用量小、临床必需、市场供应短缺的基本药物可通过招标采取定点生产等方式确保供应，将去乙酰毛花苷、洛贝 林、多巴酚丁胺和甲巯咪唑4个品种作为首批定点生产试点品种，确定了统一采购价格，招标遴选了定点生产企业和供货区域。在这类药物的审评方面，国家在此次 《意见》中提出将给予鼓励。

　　值得一提的是，《意见》将试点上市许可持有人制度。据业内人士分析，“之前中国的药品批文都是和药品工业企 业资质绑定的，如果你是一个科研组织，研发出了某种新药，要么卖给企业，要么投资建厂，没有第三条路。卖给企业是一锤子买卖，很多科研人员不甘心，也不利 于持续创新；而要投资建厂其实有点浪费资源，因为中国制药业目前看来硬件资源已经过剩了。”

　　吴浈认为，“实行上市许可持有人制度，使得科研人员、科研机构在创新过程中拥有产品所有权，只要拥有了所有权，就可以把产品变成资本，可以入股，可以投资，也可以委托生产。这样的话，使得创新的活力大大提升。”

　　恒瑞医药(600276,股吧) 主管研发的副总经理张连山认为，目前国务院层面的文件主要是框架性内容，后续药品审评中心会给出更加具有操作性的细则文件，“比如肿瘤药是否会采取备案 制？审评审批时间缩短能否达到2-3个月？罕见病如何定义，国家是否会在价格和税收等方面予以支持？这类问题都是我们所关心的。”这意味着，制定具体的实 施细则或许会成为某个领域发展速度的关键性因素，针对不同情况给出不同的方案会是更有操作性的做法。