药品是关系到人民群众生命健康的特殊商品，其生产销售有着规范、统一的规定和要求。然而，不法分子制售假药的行为目前非常猖獗，其态势向高科技、产业化方向发展。药品造假已成为一个“风险小、成本低、投资回报率高”的“产业”。记者在追踪有关假冒药品案件时了解到，有关药品打假的立法和执法上的缺陷，已成为制售假药现象屡打不绝的重要原因。 　　假药制售形成产业链 　　“药品的造假，简单到你给一个包装、一盒药，连配方都不用提供，需要什么样的药，都能给你造出来。”咸阳市药监局稽查人员这样说。根据稽查的结果，药品的造假已形成一个完整的产业链条。原料从中草药市场上可以买到；加工也不需发愁：如果要大蜜丸，可以找农户手工加工；如果要胶囊，可以找地下作坊，用压板机进行加工；甚至包括一些保健食品生产企业、诊所的制剂室都承揽来料加工。 　　今年8月，咸阳市药品监管部门稽查人员在市区一招商楼内检查时发现，何某正用电话联系销售药品事宜，十分可疑。现场检查发现，其室内的“中华三肾丸”等药品没有《药品经营许可证》及相关证明材料。进一步调查证实，这些药品系何某在自己家中加工的假药。执法人员在其家中发现了各类假药892盒，还发现了药品胶囊板、打码机、封口机、套壳机等造假药用的原材料和生产机器设备。 　　造假者还为假药度身定做“合法外衣”。在咸阳市药监局查处的另一个案件中，湖北汉川市农民许平茂在咸阳市租住房屋，私刻公章，伪造各种证件、文件，制售假药。案发时，办案人员从其住所内查获了其私刻的假冒浙江、青海、吉林、云南、宁夏药品监督管理局广告审查专用章5枚，青海、吉林物价部门印章2枚，浙江东昌生化制药有限公司、青海达日中药厂等虚假企业印章7枚和盗用国药准字文号伪造的各种证照、文件。在现场还查获了10公斤生产假药用的原料粉、大量假药包装盒和假药“藏肾丸”、“生精大补丸”和“藏鞭固精丸”等。经查，许平茂用药粉和淀粉做原料生产假克拉霉素，用“伟哥粉”和中药材做原料，非法生产假壮阳药，销往全国各地，案发时销售金额达105万元。 　　假冒伪劣药品泛滥成灾 　　售假者假冒或凭空捏造药品生产经营企业的名称，并冠以“国家高新技术企业，GMP认证企业”等名号，利用电话、网站等进行招商，大肆销售假药，牟取暴利。 　　“一张桌子一部电话，一堆药盒两个女娃。”稽查人员用这样的话高度概括了假药招商的惯用伎俩。在咸阳市乐育北路12号的“招商B楼”，在当地药监部门地毯式的清查下，这个过去非常热闹、“业务繁忙”的招商楼大有人去楼空之感，但仍有人在“坚守阵地”，守着一部电话、一堆药盒等待销售代理上门。在二楼，记者看到两个打扮入时的年轻女子站在一个敞着的办公室门口，警惕地看着来人。记者假称想给家人买药，她们说：“我们不卖药，我们只招代理”。记者看到，房间内的陈设非常简单，一张桌子上摆着一部电话，靠墙的一张条几上，摆满了各种各样的药盒子和宣传彩页。 　　假药的宣传促销还上了全国性的药品交易会。在内蒙古自治区今年8月召开的“中国·呼和浩特第20届药品交易会”上，假药的宣传促销也是热热闹闹。青海省格拉丹东药业有限公司总经理吉潇龙反映，8月1日，他带队参加药交会，无意间发现有人在会上明目张胆地卖他们厂所生产药品的假药。接着，又发现不少假冒他们厂药品的宣传单。在药交会会场外，吉潇龙找到了两辆面包车（车号分别为陕D63562和陕D58981），有十多人从车上拿材料散发。吉潇龙当场抓住了车主李杰。李杰承认自己以“康源保健品有限公司”的名义经营销售假药，已经两年多了。 　　从有关案件查处的情况看，假药在一些地方已然泛滥成灾。咸阳市药品监督管理局副局长马康民介绍，在查处中发现，仅咸阳市通过铁路发往全国各地的假药最多时一天就达到几千件，还不包括邮寄和公路运输等渠道发出的假药。在查处中，一朱姓女子一人在2003年11月到2005年6月一年半的时间内，就向咸阳市药品经营企业推销假药万余盒。类似的案例还有很多。青海一位藏药厂负责人则说，市场上假冒伪劣的藏药十分泛滥，估计真品和假药的比例为1：10。 　　药监部门说，随着打假的深入，假药的制售又出现了新动向。一是由明转暗，由地上转入了地下。二是由城市中心转向城郊农村和其他地区。城乡结合部成为假药的重灾区，也成为药品打假的重点区域；三是生产的规模越来越小，向家庭作坊发展演化。 　　同时，在区域药品打假的强大声势下，制售假药者也在寻找更广阔的“发展空间”，据咸阳市药监局掌握的情况，仅8月份，咸阳市又有几百人前往内蒙古等地招商。药品生产流通领域假冒伪劣泛滥和打假出现的新动向，亟待引起有关方面的高度关注。 　　打假执法面临立法缺失 　　随着药品打假活动的深入，有关药品打假立法方面的缺陷逐步暴露出来，并且成为制售假药者屡打不绝的重要原因。 　　咸阳市食品药品监督管理局介绍，目前很多制售假劣药品的违法犯罪分子通过在一些大型药品招商会上发放宣传单或者建立网站进行“招商”，以电话方式联络，在地下工厂加工药品及包装，随后通过邮电、铁路等渠道发放货物，药品造假已成为一个“风险小、成本低、投资回报率高”的“产业”。 　　由于行政执法和司法机关刑事侦查相脱节，在执法中屡屡出现难以执法的窘境。主要表现在：一是不法分子在民宅中造假，如果他不开门你便没有办法；强行破门而入，他说你强闯民宅；二是即使找到制假窝点，发现造假量大，有可能涉嫌犯罪，应将当事人移交公安机关处理，但造假分子要跑，行政执法机关无权限制其人身自由，也无可奈何；三是药品制售假药者对外只公布电话、网址、帐号来经营假药，由于行政执法机关没有追查电话、帐号的权利，仅凭行政手段无法进一步查处。 　　因此，在药品打假中出现了取证难、处理难和行政处罚落实难的“三难”。药监部门执法是行政执法，不具备侦查手段，无拘留权，给查案工作带来很大的难度。制售假药者往往只以电话联系，拒绝见面，因而查处时苦于找不到人；即便是找到人了，由于没有查银行帐号的权利，无法获知制售假药者从事违法行为涉及的金额，即使其非法所得超过了刑事处罚立案的标准，但不能取得证据也无法对其追究法律责任。咸阳市食品药品监督管理局副局长马康民说，按照《药品管理法》，对查获的制售假药者处以涉案金额2-5倍的罚款。但制售假药者一般都是空对空，根本罚不到钱，很难按法律规定处罚到位；又不够刑事处罚。“有些造假的人非常可气，但对他们却一点办法都没有。” 　　行政执法和司法机关刑事侦查相脱节，还表现在对案件可能有不同的处理结果，甚至存在对同一案件的刑事处罚比行政处罚还要轻的怪现象。比如，发生在咸阳的许平茂私刻公章制售假冒非典药品案，涉及金额105万元，许平茂被咸阳市渭城区人民法院判处有期徒刑缓期执行，罚金15万元。但若按行政处罚，罚金则应是涉案金额（105万元）的2-5倍，那就远远不止是15万元了。 　　咸阳市药监局稽查科副科长赵汉宁说：“包括假药在内的各类制假之所以屡打不绝，不是因为行政处罚太轻或者以罚代管，关键是在立法上，存在着执法中无法可依的问题。比如，按照《药品管理法》的规定，当事人有义务配合检查，但配合到什么程度，没有限定范围；让他来接受检查，人家不来，我们也没有办法约束他；如果强行带人，又会涉嫌限制人身自由。” 　　另外，《刑法》意义上的假药和《药品管理法》上规定的假药，其内涵和外延都不一样。《刑法》规定，假药是指已造成和足以造成人体伤害的药；但目前的造假，很难直接造成伤害事实；假药虽然不治病，但也不会把人吃死。也正因为如此，对药品案件的刑事处理取证太难。很多行政上按照制售假药处理的，到了刑事处理阶段，都只能以制售假劣商品行为进行处理。 　　因此，有关专家建议，国家从宏观上应考虑对制售假冒伪劣药品的行为进行综合治理。首先是在立法上，将《刑法》意义上的“假药”和《药品管理法》上规定的“假药”两者概念统一起来，便于行政执法和公安执法相衔接；对药品制假人员，要加大刑事打击的力度，给予药品监管部门一些必要的手段。其次，政府有关部门应协调配合，制定统一规范的操作方法，比如特殊物资的邮寄和运输要接受特殊行业主管部门的检查，特别是食品、药品和保健品的运输，应接受行业主管的检查；工商、技监、药监、公安等部门要明确权限，在打假手段的运用、案件的处理移交等环节有章可循，以形成打假的合力。